Avances y retrocesos a nivel nacional

1. Durante el último año los hechos delictivos (victimización) no se redujeron en las diez principales ciudades del Perú, manteniéndose en un nivel muy alto. Paradójicamente sí se redujo el temor a ser víctima de un delito (percepción de inseguridad), probablemente gracias al incremento de la confianza ciudadana en los serenazgos y en la Policía Nacional. No obstante estas últimas mejorías, el temor sigue siendo alto y la confianza en las instituciones baja.

La victimización se mantiene alta.

2. La victimización por hogares se ubicó este año en 43.2%, un punto porcentual más que el año pasado. La diferencia está dentro del margen de error, por lo que estadísticamente no hubo variación. El nivel de victimización, sin embargo, es bastante alto, por cuanto dos de cada cinco hogares tuvieron por lo menos una víctima. También lo es si lo comparamos con el de otros países de la región. Según la última encuesta del Latinobarómetro, publicada en octubre del 2011, el Perú tiene la victimización por hogares más alta de América Latina (40%), solo después de México (42%). La más reciente encuesta del Barómetro de las Américas (2012) también ubica al Perú con la segunda victimización directa más alta, solo superado por Ecuador. Finalmente, la tasa de denuncias de delitos ante la Policía por 100 mil habitantes durante el 2011 fue la más alta de la última década.

3. Los delitos más importantes siguieron siendo el robo al paso, el robo en vivienda o local comercial y el atraco, sumando los tres alrededor del 80% del total de delitos ocurridos a nivel nacional. Mientras que el robo al paso se mantuvo estable en alrededor del 50% del total, el robo en vivienda o local comercial sufrió una caída del 22.4% al 18.9% y el atraco se incrementó del 9.6% al 12.4%. Junto con el atraco, que es un robo particularmente violento, también se incrementaron de manera importante otros delitos violentos, como la agresión de pandillas y el robo de vehículos, y en menor medida la extorsión.

4. En el mismo período se incrementaron los delitos perpetrados con arma de fuego y arma blanca-cuchillo. Resulta preocupante que los primeros experimentaran el mayor crecimiento, pasando del 10.4% al 14.6% del total de delitos, mientras que los segundos crecieron del 18.6% al 20.7%. Los delitos donde no se usaron armas se mantuvieron en valores similares a los del año anterior, llegándose casi al 55%.

5. El incremento de la violencia en el marco de la comisión de los delitos patrimoniales es corroborado por el Latinobarómetro, el Barómetro de las Américas y la propia estadística de la Policía Nacional. En efecto, según el Latinobarómetro el Perú cuenta con el tercer más alto porcentaje de delitos con violencia en la región, mientras que el Barómetro de las Américas ya había identificado un significativo crecimiento de los robos con violencia en los últimos años. Las estadísticas policiales, por su parte, dan cuenta que en los últimos años los hurtos (sin violencia) dejaron de ser el principal delito patrimonial al ser superados por los robos (con violencia).

6. Las altas tasas de violencia en delitos patrimoniales que ostenta el Perú no guardan relación con sus relativamente bajas tasas de violencia homicida. Según el informe mundial sobre homicidios de Naciones Unidas, publicado el 2011, el Perú se ubica entre los países de América Latina con más bajas tasas por 100 mil habitantes. Así lo muestran tanto las estadísticas policiales peruanas como las de su sistema de salud, que cita el informe. Empero, el Observatorio de la Criminalidad del Ministerio Público ha dado a conocer una tasa para el 2011 que casi triplica la policial. Es imperativo que el Observatorio esta discrepancia.

Mejora la confianza en los serenazgos y la Policía

7. El resultado más alentador de la encuesta fue la importante mejora de la confianza ciudadana en los serenazgos municipales y, en menor medida, en la Policía Nacional. Mientras que la opinión favorable pasó del 29.5% al 34.4% el último año, la opinión favorable del trabajo policial pasó del 28.1% al 30.8%. Estas mejoras fueron más o menos uniformes en las diez principales ciudades del país. Se trata de una tendencia positiva que será necesaria mantener para revertir los todavía elevados niveles de confianza ciudadana hacia el trabajo de las instituciones de seguridad. En efecto, aproximadamente dos de cada tres encuestados las evalúan aún negativamente.

8. Aunque los niveles de confianza en las policías latinoamericanas son, en general, bajos, el porcentaje en el Perú se ubica por debajo del promedio regional. Así lo demuestra el Latinobarómetro 2011, que otorga al Perú 30%, tres puntos porcentuales por debajo del promedio en América Latina. Esto significa que nos encontramos lejos de las mejores policías, como Uruguay (53%), Chile (46%), Nicaragua (44%) y Colombia (42%), y más cerca de las peores, como Guatemala (15%), México (19%) y Honduras (20%). Algo similar ocurre con la encuesta del Barómetro de las Américas del 2012, según la cual el Perú tiene los mismos niveles de confianza que México y solo supera a Bolivia, Venezuela, Guatemala y Honduras. Son, precisamente, éstas últimas las que aparecen como las más corruptas.

9. Si en la región no estamos bien, en el mundo estamos peor. El Foro Económico Mundial nos ubica en el puesto 128 de 144 países en confianza policial, solo por encima de Argentina, México, Guatemala, Paraguay y Venezuela, esta última en el penúltimo lugar.

10. La justicia es la otra institución que tiene una responsabilidad fundamental en las políticas de seguridad, por cuanto le compete investigar y condenar a quienes han cometido un delito. Si la justicia no cumple, reina la impunidad, que a su vez alienta la actividad delictiva. De acuerdo al Latinobarómetro la satisfacción con el sistema judicial peruano fue, el 2011, la más baja en toda América Latina.

11. A nivel global, ocurre algo parecido con el sistema de justicia peruano, que aparece en el puesto 125 de 144 países en cuanto a independencia se refiere, superando en la región a Ecuador, Panamá, Argentina, Nicaragua, Paraguay y Venezuela, que se ubica en el último lugar.

14. Como el temor está asociado tanto a la victimización como a la confianza en las instituciones, la caída futura en el temor solo podrá ser el resultado de la reducción de la victimización y de una creciente confianza ciudadana en las instituciones de la seguridad. A su vez, la única manera de bajar la victimización será con un mejor desempeño de los serenazgos y la Policía, y un cada vez más integrado trabajo entre ellos.

Arequipa y Cajamarca las ciudades más seguras; Chiclayo la más insegura

15. Según el Ranking Ciudad Nuestra 2012, construido sobre la base de los cuatro indicadores aquí presentados –victimización por hogares, evaluación favorable de los serenazgos y de la Policía, y percepción de inseguridad–, las ciudades más seguras son Arequipa y Cajamarca, que empatan el primer lugar, seguidas de Iquitos. En el otro extremo se encuentra Chiclayo, claramente la más insegura, pues tiene los peores indicadores de victimización y confianza policial, y los segundos peores en serenazgos y en temor. Entre los dos extremos del ranking se ubican Trujillo, Callao, Cusco, Lima, Huancayo y Piura, con resultados bastante parecidos.

16. Los promedios nacionales esconden grandes diferencias entre ciudades. Por ejemplo, mientras que la victimización nacional es del 43.2%, cuarenta puntos porcentuales separan a Iquitos, que tiene la victimización más baja (32.8%), de Chiclayo, que tiene la más alta (72.8%). Con porcentajes inferiores al 40% se ubican Piura, Arequipa, Callao y Cusco, en tanto que Trujillo, Lima, Huancayo y Cajamarca oscilan entre el 42% y el 50%. Cabe resaltar la importante reducción experimentada por Arequipa, de casi siete puntos porcentuales, que le permitió pasar del octavo puesto el año pasado al tercero este año. El deterioro más notable fue el de Chiclayo, que pasó del 46.9% al 72.8%, un incremento de casi 26 puntos porcentuales. El deterioro más sorprendente, sin embargo, fue el de Cajamarca, que pasó del 31.5%, la más baja del año pasado, al 49.5%. La sorpresa deriva del hecho que en los otros tres indicadores Cajamarca obtuvo el primer lugar. Se ignora qué circunstancias particulares explican esta discordancia. De no haber sido por ella, Cajamarca hubiera aventajado por varios cuerpos a Arequipa en el ranking.

17. Chiclayo encabeza el ranking de uso de arma de fuego, con el 27.3%, seguido de Trujillo (24.7%) y Callao (24.0%). Estas ciudades ya encabezaban este ranking el año pasado, pero experimentaron un incremento importante en su valores. Las ciudades de la sierra e Iquitos tuvieron todas valores por debajo del 3.5%. Son, pues, las ciudades de la costa donde las armas de fuego son más utilizadas.

18. Los mejores serenazgos son los de Cajamarca, con el 61.8% de evaluación favorable. Los peores son los del Cusco (25.8%) y los de Chiclayo (26.8%). Es interesante notar que, salvo el Cusco que no experimentó variación alguna, en todas las otras ciudades se incrementó la evaluación favorable de los serenazgos, especialmente en Cajamarca, donde el incremento fue de 21 puntos porcentuales y en Piura, de 18 puntos. Lima, la ciudad donde surgieron los serenazgos, se volvió a ubicar en el quinto lugar del ranking, demostrando, así, que los serenazgos dejaron ya de ser un patrimonio de la capital y especialmente de sus distritos acomodados, extendiéndose y consolidándose en todo el territorio nacional.

19. Los cajamarquinos son quienes mejor evalúan el trabajo de su Policía (53.1%), seguidos por los arequipeños (38.1%), mientras que los chiclayanos son quienes peor la evalúan (23.0%).

20. Como en el caso de los serenazgos, la evaluación favorable de la Policía a nivel nacional también se incrementó el último año, aunque no en la misma magnitud. Además, no todas las policías mejoraron su evaluación. Las que más lo hicieron fueron las de Cajamarca, con casi 24.8 puntos porcentuales, y Piura, con 13.7 puntos. Cuatro retrocedieron, especialmente las de Iquitos y Trujillo, con casi diez puntos cada una. Esto explicaría que, a diferencia de los serenazgos, las variaciones de puestos en el ranking fueran mayores. Esto probablemente a consecuencia de los constantes cambios de los mandos policiales, distinto a los serenazgos, que cuentan con una estructura de autoridad más estable.

21. La ciudad con mayor temor siguió siendo Piura (81.7%), a pesar de que lo redujo en casi diez puntos porcentuales, probablemente gracias al impresionante incremento de la confianza ciudadana en sus serenazgos, que pasó del 14.3% al 32.5%, y en menor medida a la ligera mejoría de la confianza en su Policía, del 28.5% al 30.1%. La segunda ciudad con más temor fue Chiclayo (76.5%), que lo incrementó en seis puntos porcentuales, debido a un grave incremento de su victimización y a un deterioro en la confianza en su Policía, que fue mayor al incremento experimentado en la confianza en sus serenazgos. La ciudad con menos temor fue Cajamarca, que a pesar de un incremento de su victimización, logró contrarrestarlo con significativos avances en la confianza en sus instituciones de seguridad.

Conclusiones

22. El último año trajo luces y sombras. Por un lado, mejoró la confianza ciudadana en las instituciones de seguridad y se redujo el temor, aunque la primera sigue siendo muy baja y el segundo muy alto. Por el otro, se mantuvo la alta victimización y se hizo más violento el delito. En términos comparativos, el Perú sigue ocupando los peores lugares en lo referente a seguridad ciudadana.

23. Los avances logrados no han sido la consecuencia de una política nacional de seguridad ciudadana, que lamentablemente el Perú aún no tiene, sino el resultado de esfuerzos aislados a nivel distrital, conducidos principalmente por los municipios, que constituyen hoy el actor más importante en la provisión de servicios de prevención de la violencia y el delito. Estos esfuerzos no han contado con el apoyo del gobierno nacional, que, como responsable de la política, debería garantizar la cooperación incondicional de la Policía Nacional con los municipios –tal como lo establece la Constitución– y asumir plenamente sus responsabilidades en la investigación y persecución del delito –hoy muy venida a menos–, en la atención a las víctimas de la violencia y en la rehabilitación y reinserción social de los infractores.

24. Quizá la medida más importante adoptada por el gobierno en esta materia fue la decisión del entonces ministro del Interior Oscar Valdés de comenzar a recuperar progresivamente la exclusividad del servicio policial al prohibir los servicios individualizados a terceros por el personal policial en las regiones de La Libertad, Lambayeque y Piura, en la Provincia Constitucional del Callao y en el distrito limeño de Comas. Lamentablemente, después de diciembre de este año el gobierno no renovará los recursos presupuestarios que la continuación de esta decisión demandan y abandonará su compromiso de apostar a una Policía a tiempo completo. Esta decisión inexplicable parecería haberse adoptado porque la misma no habría producido resultados tangibles. El argumento es endeble porque un año no parece el tiempo necesario para hacer una evaluación definitiva y porque, además, se trata de la primera y no de la única medida para recuperar la Policía. Esta encuesta, además, demuestra que en algunas ciudades sí tuvo efectos positivos, pues la victimización cayó en Piura, Callao y Comas, donde también mejoró la percepción ciudadana del trabajo policial. En Piura y Callao, asimismo, se redujo el temor. Urge, por tanto, garantizar la continuidad de la medida.

¿Qué hacer?

Con el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana

25. Para enfrentar los desafíos descritos es imperioso fortalecer la gobernabilidad de la seguridad ciudadana. El mejor instrumento para ello es el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, diseñado para articular a los múltiples actores nacionales, regionales y locales que participan tanto en la prevención como en la persecución del delito. La presencia del presidente de la República al frente del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC) tiene el valor de comprometer a las otras institucionales del Estado en el funcionamiento del Sistema, pero no es imprescindible, por cuanto la ley establece que es el ministro del Interior el responsable de conducirlo. La iniciativa legislativa para otorgar la conducción del CONASEC al presidente del Consejo de Ministros no es la más feliz, por cuanto lo condenará a la inoperancia y la parálisis definitiva, considerando sus múltiples tareas.

26. Las siguientes son algunas de las medidas necesarias para fortalecer el Sistema.

Primero, diseñar un plan de acción para los próximos cuatro años (2013-2016), que defina objetivos, metas y responsabilidades, así como cronograma de cumplimiento e indicadores para medir su impacto. Su implementación debería ser evaluada anualmente por el CONASEC, que podría producir un informe para ser presentado por el ministro del Interior ante el Congreso de la República a más tardar el 31 de marzo de cada año.

Segundo, crear el Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana, adscrito a la Secretaría Técnica del CONASEC, para generar información veraz, oportuna, confiable y útil para la formulación, implementación, supervisión y evaluación de las políticas públicas en esta materia. El Observatorio deberá llevar a cabo su labor de sistematización, análisis, publicación y difusión sobre la base de distintos tipos de información: la que desarrollan las instituciones públicas que integran el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana; la que se genere a través de encuestas de opinión pública, especialmente la Encuesta Nacional de Programas Estratégicos (ENAPRES)-Seguridad Ciudadana que el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) realiza anualmente desde el 2011; la que resulte de los estudios que encargue a la comunidad académica y universitaria; y, las buenas prácticas nacionales e internacionales que identifique.

Tercero, crear un fondo para financiar programas municipales de prevención de la violencia y el delito en los distritos con más alta incidencia delictiva y que carezcan de los recursos necesarios. Los programas incluirán la prevención social –con especial énfasis en la atención a grupos en riesgo de involucrarse en pandillas–, la comunitaria y la situacional, así como el fortalecimiento del servicio de serenazgo e iniciativas locales de asistencia y protección a la víctimas de la violencia familiar, sexual y de género.

Cuarto, definir los alcances de la cooperación de la Policía con los municipios en seguridad ciudadana, tal como lo dispone el artículo 197 de la Constitución. Al respecto, es necesario que se adecúen las jurisdicciones policiales a las políticas; se asegure que en cada distrito o provincia exista un único jefe policial responsable de todos los servicios, de modo que sea la contraparte del alcalde; se limite la rotación de los jefes policiales a un mínimo de dos años, siendo lo ideal cuatro años, a efectos que coincida con el mandato de los alcaldes; se haga obligatorio el patrullaje integrado, garantizándose que los efectivos policiales se integren a los centros de información y comunicaciones de los serenazgos, y a sus vehículos de manera gratuita; se faculte a los alcaldes a impartir directivas de cumplimiento obligatorio a través del respectivo jefe policial, en el marco del plan local de seguridad ciudadana; y, se asegure la participación del alcalde en los procesos de selección y evaluación de los jefes policiales, así como se le otorgue la prerrogativa de pedir su remoción.

Quinto, a efectos de garantizar todo lo anterior es imperioso constituir un equipo profesional del más alto nivel en la Secretaría Técnica del CONASEC.

Con la Policía Nacional

27. El más importante desafío de la Policía Nacional es dejar de ser un servicio a medio tiempo y convertirse en uno profesional a tiempo completo. Para ello, el gobierno debe continuar el esfuerzo iniciado en agosto del 2011 de eliminar progresivamente los servicios individualizados, lo que demanda un importante esfuerzo presupuestario, requisito fundamental para construir la Policía del siglo XXI que el país exige. Los próximos aumentos de sueldos anunciados por el gobierno deberían otorgarse en función de la progresiva eliminación de los servicios individualizados. Si eso no se hace, los aumentos no contribuirán a la profesionalización policial.

28. Otro de los desafíos de la Policía es el de mejorar la gestión de sus recursos. Los problemas de equipamiento que hoy enfrenta no son resultado de la falta de recursos, sino de su incapacidad para comprar y hacerlo bien. En los diez primeros meses de este año la institución ha podido gastar solo el 12.8% de su presupuesto de inversión. En los últimos cinco años el presupuesto de inversiones ascendió a 1700 millones de Nuevos Soles, de los que solo se han gastado 300 millones. Considerando el lamentable estado de equipamiento y el atraso tecnológico de la institución, es urgente revertir esta situación.

29. Dos son las funciones principales de la Policía, la prevención del delito y la investigación criminal. En la primera, el desafío es trabajar estrechamente con los municipios y otras autoridades locales. Para que ello ocurra es preciso regular la cooperación policial con los gobiernos locales. Ver, al respecto, la cuarta recomendación del numeral 26. En relación con la investigación criminal los desafíos son múltiples. Quizá, el más importante es el de adecuarla a las demandas del nuevo sistema procesal penal. Ello exige elevar los estándares de calidad, lo que obliga a esfuerzos importantes en la especialización del personal y en su capacitación, así como en el equipamiento. Es una pésima señal que los recursos que la reforma otorga a la Policía por estos conceptos no estén siendo utilizados. Este año se le asignaron 125 millones de Nuevos Soles, de los cuales hasta el momento solo se han gastado 4 millones, apenas el 3.3%.

Con los serenazgos

30. Los serenazgos tienen tres desafíos, a saber, su profesionalización, su integración con los otros serenazgos de la respectiva ciudad y su integración con la Policía.

Con respecto a su profesionalización, es preciso que cada gobierno provincial en las ciudades más importantes del país, en consulta con los gobiernos distritales, establezca los criterios mínimos para la selección, formación, capacitación y evaluación de desempeño de los serenos, y constituya una escuela para todos los serenos de la ciudad.

Con respecto a la integración de los serenazgos en una ciudad, es necesario que los gobiernos provinciales, en consulta con los gobiernos distritales, establezcan un régimen disciplinario común, creen un registro único con la historia funcional de cada sereno y definan las especificaciones técnicas de los sistemas informáticos y de comunicaciones distritales, para garantizar su compatibilidad y hacer posible su interconexión.

Con respecto a la integración con la Policía, ver la cuarta recomendación del numeral 26.

Lima, octubre del 2012